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ESB Forum
ISSN: 2283-303X |
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La documentazione di fonte pubblica e le bibliotecheRelazione presentata al Convegno "L'informazione pubblica nella società dell'informazione", Roma, 23-24 novembre 2000 di Fernando Venturini (in linea da dicembre 2000) Indice
Negli ultimi anni novanta, un tema che è sempre stato coltivato in ambiti professionali specialistici e da punti di vista parziali e separati (archivistica, informatica giuridica, diritto amministrativo, scienza dell'organizzazione) si è fortemente trasformato nei contenuti ed è divenuto oggetto di un dibattito ampio e controverso. Si tratta, per usare l'espressione di un recente libro verde dell'Unione europea, dell' "informazione del settore pubblico" vale a dire del patrimonio documentario prodotto, raccolto e, in parte, distribuito dalle pubbliche amministrazioni. La causa prima di questa trasformazione è la nascita di Internet. Tra i protagonisti della rete, dopo il mondo della ricerca, si è affacciato il mondo delle pubbliche amministrazioni anche sotto la spinta di politiche volte a utilizzare Internet per l'efficienza amministrativa e per il miglioramento dei rapporti tra cittadini e burocrazia. Questo ha comportato, tra l'altro, una ricchissima offerta di dati pubblici - in un contesto di potenziale facilità di accesso - che desta notevole interesse per varie categorie di utenza, non ultima quella degli operatori economici, e che pone problemi di politica dell'informazione, a livello nazionale e internazionale. Di fronte a queste nuove tematiche, i bibliotecari e i documentalisti che hanno sempre raccolto, trattato e diffuso documenti e informazioni prodotte dagli enti pubblici possono svolgere un ruolo non secondario, a condizione che percepiscano la rilevanza di questi temi anche nell'ambito del più generale dibattito sul ruolo delle biblioteche nella società dell'informazione e siano disposti a rivedere molti concetti ormai superati e inutilizzabili. L'emergere dell'informazione pubblica sulla rete richiede competenze documentarie multiformi e il superamento di steccati che hanno separato bibliotecari di ambito disciplinare diverso; mette in risalto il ruolo dei bibliotecari delle biblioteche di base che, tramite Internet, diventano potenziali intermediari dell'informazione pubblica; favorisce i rapporti, su basi nuove, tra bibliotecari e archivisti. Difficile prevedere l'evoluzione di questi fenomeni. Si cercherà, in questo articolo, di individuare gli elementi indispensabili per comprendere i termini del dibattito in corso e le linee di tendenza [1].
I concetti di base e il contesto Con una tautologia, la documentazione di fonte pubblica può essere definita l'insieme dei documenti e dei dati prodotti dalle istituzioni pubbliche. Questo insieme, così grossolanamente circoscritto, è fatto di tanti elementi che possono essere raggruppati in categorie sulla base di criteri distintivi diversi e, in parte, sovrapponibili: in funzione della tipologia degli enti produttori, delle norme giuridiche che ne regolano la produzione e la diffusione, in funzione dei diversi destinatari ed utenti, degli operatori che trattano e gestiscono tale documentazione, in funzione delle caratteristiche materiali e formali, etc. Si pensi alla documentazione giuridica (documenti normativi, giurisprudenza, atti amministrativi generali) alla statistica ufficiale, ai documenti della comunicazione istituzionale, alla documentazione archivistica (ovvero conservata negli archivi correnti e negli archivi storici) alla documentazione parlamentare, alle basi di dati pubbliche, alla cartografia ufficiale, etc. Questi sottoinsiemi presentano regimi giuridici diversi (relativamente alla consultabilità, all'accesso) così come diversi sono le metodologie di trattamento, i luoghi di conservazione, le esigenze delle relative utenze o dei relativi destinatari. Sul piano terminologico ci sembra preferibile utilizzare l'espressione "documentazione di fonte pubblica" rispetto all'alternativa "informazioni del settore pubblico". Documentazione (intesa come documenti e dati) è espressione ancorata alle professioni della mediazione documentaria poiché riferita ad un qualche supporto (cartaceo o digitale, locale o remoto) mentre "informazione" oltre ad essere termine più generico che si estende al risultato di comunicazioni verbali, è anche più impegnativo poiché l'informazione, in senso proprio, è il risultato della domanda informativa, cioè un passo ulteriore rispetto al documento che è sempre "strumento" per l'informazione [2]. Per ciò che riguarda la "fonte pubblica" sembra più efficace di "settore pubblico" poiché chiarisce il genitivo del nel senso dell'appartenenza come origine e non riferimento (documenti relativi al settore pubblico sono prodotti anche da privati). Inoltre, settore pubblico è utilizzato nel Libro verde dell'unione europea in un'accezione ricalcata sui settori economici. Altre espressioni sono troppo parziali. Pubblicazione ufficiale, nella lingua italiana, è espressione inutilizzabile poiché destinata ad essere oggetto di continui equivoci e fraintendimenti derivanti dall'accezione giuridica di tale espressione. In effetti, le pubblicazioni ufficiali (intese come fogli legali ed altri prodotti editoriali) sono modalità per la pubblicazione di determinate conoscenze che a sua volta è uno degli strumenti per garantire certezza informativa nel pubblico e, in alcuni casi, certezza giuridica. Anche l'accezione di ufficialità come marchio che garantisce determinate caratteristiche dell'informazione, utilizzata nel caso della statistica ufficiale, non si adatta alla realtà complessa fin qui descritta. Nel contesto professionale anglosassone official publication ha un significato convenzionale molto più ampio che non corre questo pericolo ma che non comprende comunque i public records, cioè i documenti di archivio. In gran parte ad essa sovrapponibile è l'espressione Government information che prevale nel contesto statunitense, canadese e australiano. Nella lingua francese l'espressione corrente più utilizzata è données publiques con riferimento all'insieme di documenti e informazioni prodotte dalle pubbliche amministrazioni. La necessità di una visione d’insieme Intorno ad alcune categorie specifiche di documenti pubblici si sono sviluppate tradizioni professionali e scientifiche bene individuate come l'informatica giuridica documentale, l'archivistica, la scienza della comunicazione istituzionale. Queste elaborazioni scientifiche hanno in alcuni casi tradizioni antichissime e sono indispensabili per affrontare la complessità dei problemi legati alle diverse categorie di documenti. Tuttavia, si avverte la necessità di trattare in modo integrato tutte le problematiche informative delle pubbliche istituzioni in relazione a due fattori molto rilevanti: da un lato l’evoluzione del rapporto tra amministrazioni e cittadini e l’emergere di diritti generali all’informazione e all’accesso; dall’altro l’innovazione tecnologica. L'evoluzione dei diritti di accesso, e la richiesta di trasparenza delle pubbliche amministrazioni sembrano convergere verso il superamento di molti steccati e di molte delimitazioni accrescendo l'ambito dei documenti liberamente consultabili da un pubblico indifferenziato. L'evoluzione tecnologica (amministrazioni in rete, reti pubbliche accessibili a gran parte della cittadinanza, interfaccia e protocolli standard) rappresenta un fattore decisivo di integrazione degli archivi di dati pubblici e tende a presentare le amministrazioni pubbliche come un insieme unico e integrato di servizi e di informazioni. Si è parlato, non a caso di Internet come "interfaccia globale" della pubblica amministrazione [3]. Cercheremo di approfondire questi aspetti separatamente per poi concentrarci sulla reale e potenziale disponibilità di documenti sulla rete Internet e, infine, sul ruolo dei professionisti della mediazione documentaria. Un criterio generale per esaminare la documentazione di fonte pubblica può utilmente fondarsi sulla consultabilità (ovvero pubblicità) dei documenti, cioè sul rapporto tra documenti e destinatari. In altri termini sul tipo di rapporto tra amministrazione ed utenti/cittadini che il documento pubblico sottintende. Le diverse gradazioni di consultabilità, dalla segretezza (assoluta non consultabilità, sia pure temporanea) al "pubblico dominio", sono alla base di molte categorie di documenti pubblici e di molte coppie terminologiche costruite sull'alternativa (pur con sfumature ed eccezioni) tra consultabilità limitata a determinati soggetti o tramite determinate procedure e consultabilità piena e indifferenziata: archivi correnti/archivi storici; documenti archivistici/documenti bibliografici; documenti pubblici consultabili su richiesta/documenti pubblici fin dall'origine. Anche le norme che regolano gli archivi pubblici e l'accesso alla documentazione amministrativa richiamano indirettamente questo tipo di distinzione quando individuano categorie di documenti esclusi dal diritto di accesso o dalle regole degli archivi pubblici. Ad esempio, in Italia, la legge 241 del 1990 da un lato pone i principi per l'individuazione dei documenti riservati, dall'altro individua all'art. 13 e all'art. 26 categorie di atti e documenti esclusi perché pubblici (cioè di dominio pubblico) fin dall'origine e il DPR 20 ottobre 1998 n. 428 sulla gestione del protocollo informatico esclude una serie di documenti dalla registrazione di protocollo [4]. Più in generale, la scala della consultabilità si è profondamente modificata nel tempo: l'ambito dei documenti riservati si è fortemente ridotto e si è allargato l'ambito dei documenti accessibili ad un pubblico indeterminato. Le leggi sull'accesso ai documenti amministrativi hanno significato il passaggio da un sistema basato sul segreto ad un sistema basato sulla trasparenza. In Italia, i documenti riservati o segreti sono ora individuati da precise disposizioni di legge o di regolamento. Per il resto la giurisprudenza si è incaricata di ampliare il novero dei documenti accessibili sulla base di un interesse giuridico di qualche peso. Inoltre, la sempre maggiore rilevanza esterna delle attività conoscitive legate all'istruttoria procedimentale, lo sviluppo considerevole dell'attività conoscitiva delle pubbliche amministrazioni e delle attività di comunicazione pubblica e pubbliche relazioni, il moltiplicarsi di leggi che prevedono il libero accesso a dati e informazioni, hanno accresciuto l'ambito del pubblico dominio. Accesso, diffusione, disponibilità Escludendo i documenti riservati, come giungono i documenti pubblici ai propri destinatari? In altri termini: come gli utenti accedono ai documenti consultabili? Dal punto di vista del rapporto tra enti produttori ed utenza si possono individuare tematiche ben distinte intorno alle quali si legano questioni diverse sia di carattere giuridico che organizzativo: l'accesso, la comunicazione e la disponibilità.
Anche se il cammino è ancora lungo e la realtà di gran parte delle amministrazioni è molto più arretrata di quanto si pensi, è possibile prevedere - sulla base dell'evoluzione tecnologica in atto - un futuro in cui la rete Internet rappresenterà l'interfaccia globale tra le amministrazioni e i cittadini in termini di informazione, comunicazione e scambio di dati e in cui le Intranet accoglieranno tutte le elaborazioni documentali, gli archivi correnti, le basi informative necessarie all'attività delle amministrazioni. Le pratiche saranno rappresentate da files su cui interverranno, in rete, i diversi soggetti investiti dalle diverse fasi della procedura. Gran parte dei documenti e dei dati di interesse pubblico potranno essere disponibili in rete. Se il trend che trascina le amministrazioni è questo, si intravedono i problemi documentari e di politica dell'informazione che ne derivano. Il rapporto tra Internet e Intranet, cioè tra la quota di documenti e di informazioni escluse dall'area del pubblico dominio e la quota che vi rientra; la capacità della rete di assorbire i flussi di documentazione cartacea scongiurando il pericolo (del tutto evidente in questo momento) di duplicazioni di supporti e di procedure; la strutturazione dei documenti e dei dati di indice; i problemi della conservazione nel tempo dei supporti elettronici, etc. Il ruolo dei documenti e il loro potenziale informativo è diverso in contesti amministrativi caratterizzati da livelli tecnologici diversi. Nel contesto esclusivamente cartaceo i documenti di pubblico dominio sono limitati agli atti politici e agli atti giuridici di interesse generale; i dati strutturati (ad es. protocolli, indici, registri, schedari) non sono accessibili all'esterno; le attività istruttorie delle decisioni pubbliche sono riccamente documentate nelle unità "fascicolo" e attraverso la sedimentazione dei segni del procedimento sulla carta del singolo documento. In un contesto tecnologico come quello attuale l'area dei documenti di pubblico dominio è molto più ampia; gli archivi di documenti strutturati (banche dati) si affiancano o sostituiscono le raccolte di documenti e sono potenzialmente accessibili anche dall'esterno della pubblica amministrazione; le attività istruttorie si svolgono spesso secondo modalità ibride dal punto di vista dei supporti (i testi nascono su supporto elettronico, viaggiano nelle reti locali subendo modificazioni, spesso non documentabili ex post, vengono stampati e trasmessi ad altro ufficio). Un'ipotesi: Internet come luogo della disponibilità In relazione all’evoluzione tecnologica descritta e al profilo della disponibilità, Internet gioca un ruolo del tutto innovativo. La diffusione dei protocolli di rete all'interno delle grandi organizzazioni pubbliche rende potenzialmente trasparenti i sistemi informativi e gli archivi pubblici. La diffusione dell'accesso ad Internet consente, in linea teorica, a tutti i cittadini l'interrogazione degli archivi pubblici e l'estrazione di informazioni di pubblico dominio. Si tratta dell'interrogazione di archivi amministrativi ma anche di basi dati informative predisposte dalle amministrazioni per soddisfare le esigenze conoscitive dei pubblici poteri. La disponibilità nell'accezione che si è descritta può anche presentarsi nella forma di disponibilità a pagamento, cioè dietro corresponsione di una tariffa destinata a coprire, anche in parte, i costi di produzione e di manutenzione delle informazioni e dei documenti. Il ruolo innovativo di Internet non si rivela esclusivamente in una potenzialità tecnica di accesso diffuso. Internet ha fatto cadere gli steccati che hanno sempre ostacolato il rapporto tra utenti e istituzioni. Ponendosi sul Web, gli enti sono costretti a rendere visibile la loro struttura, diventano oggetto di una visione d'insieme che era prima impossibile, fanno nascere rapidamente esigenze informative nuove nell'utenza e sono condizionati da una logica di comunicazione ipertestuale per la quale i documenti rappresentano le maglie di una rete. Se viene posto in rete un disegno di legge, l'utente si aspetta che siano disponibili anche le relative discussioni e il testo così come pubblicato in Gazzetta Ufficiale. Se il testo prevede riferimenti a parametri statistici ufficiali (ad esempio costo della vita), se si fa riferimento a documenti di programmazione (ad esempio DPEF, Piano sanitario nazionale, etc.) ci si attende che tali parametri e documenti siano consultabili in rete. Non si tratta solo di esigenze di un ipotetico utente "cittadino" e di astratti diritti del singolo. Internet è un anche uno strumento di aggregazione (di interessi, di esperienze, di competenze, etc.) ed è destinato a divenire uno strumento di funzionamento delle organizzazioni sociali. Una parte crescente dell'attività di condizionamento delle decisioni pubbliche passa tramite la rete e tramite la rete si elaborano proposte e documenti alternativi, emendativi, propositivi, si sviluppano campagne e si svolgono dibattiti. La materia prima è spesso fatta da documenti pubblici continuamente citati, confrontati, commentati. La completezza, l'integrità, l'integrazione e la ricercabilità dei documenti pubblici disponibili diventano condizione necessaria per l’esercizio di una cittadinanza consapevole nella società dell’informazione. Intendiamo per completezza la vastità delle categorie di documenti di pubblico dominio (consultabili gratuitamente) e, all’interno delle categorie, l’alto numero di unità documento disponibili in relazione a quelli prodotti nel tempo. L'integrità è la presenza di documenti riprodotti nella loro interezza, senza menomazioni o sintesi. L’integrazione è la possibilità di consultare attraverso i collegamenti ipertestuali i documenti che accompagnano e seguono le decisioni pubbliche a cominciare dalle decisioni normative. La ricercabilità è data dalla presenza di strumenti di indice e da strumenti di information retrieval generici o dedicati oltreché dalla presenza di repertori (o portali) della documentazione pubblica o degli enti produttori. Vi è da notare che la presenza di valori alti per questi indicatori è il più forte antidoto ai difetti della comunicazione pubblica, il più efficace viatico di una reale trasparenza, il supporto indispensabile per tutte le forme di controllo diffuso delle attività pubbliche sia da parte della cittadinanza, sia da parte degli operatori dell’informazione. Se in rete sono disponibili i documenti in testo integrale relativi tutte le decisioni pubbliche a carattere generale, ai documenti di programmazione, ai dibattiti degli organismi politici, agli atti di controllo, alle relazioni di commissioni di studio e di consulenza, alle banche dati statistiche, agli studi degli enti di ricerca a carattere strumentale, alla giurisprudenza (e si potrebbe continuare) si pongono le condizioni per rendere più serio il dibattito pubblico, oltre che per smascherare politici e amministratori ignavi, giornalisti faziosi o superficiali e si favorisce l’assunzione di responsabilità politica e amministrativa. La mediazione (del giornalismo, della comunicazione pubblica, etc.) rispetto al tecnicismo e alla complessità di molti documenti, è evidentemente necessaria ma ciò non toglie che si dovrebbero porre le condizioni – ora che la tecnologia lo consente senza difficoltà – di accedere ai documenti originali dei dibattiti pubblici perché chiunque (cittadino, organizzazione sociale, lobby, etc.) possa verificare, se ne ha interesse, i termini dell’informazione "mediata" che riceve. La documentazione di fonte pubblica in Internet: cosa è disponibile, cosa dovrebbe essere disponibile, come renderlo disponibile Gli oggetti documentari attualmente disponibili in rete sono molteplici. Certamente vi sono testi e documenti grafici, cioè "documenti" nell'accezione tradizionale ma vi sono anche basi di dati sotto diverse forme e oggetti multimediali. Gli stessi siti Web, in quanto contenitori, hanno una loro identità che esprime una serie di messaggi e informazioni tramite le scelte grafiche, la struttura delle pagine, la rete di link interni ed esterni. Sono anch'essi dei "documenti". La natura pubblica è duplice (oggettiva e soggettiva): da un lato è data dal fatto di essere documenti di pubblico dominio, dall'altro è data dalla responsabilità della loro produzione a cura di un soggetto pubblico. In alcuni casi, alla loro produzione non corrisponde la responsabilità della diffusione e manutenzione in rete: il caso più evidente e delicato è quello delle norme o dei documenti amministrativi a carattere generale (un bando di concorso, una delibera di ente locale, etc.). Si tratta di documenti pubblici che, almeno in Italia, non sono sottoposti alle regole del diritto d'autore e quindi possono essere digitalizzati, riprodotti e distribuiti liberamente. Di seguito si fornisce un elenco orientativo delle categorie di documenti pubblici che si possono incontrare in Internet.
Il livello di disponibilità dei documenti pubblici in Internet è diverso da paese a paese ed è assai difficile da valutare. In primo luogo vi è la necessità di criteri generali per la pubblicazione dei contenuti informativi sul Web (si veda il paragrafo successivo). In secondo luogo, dovrebbero essere note l’entità e le caratteristiche dei patrimoni informativi dei diversi enti. In mancanza di questi repertori delle basi dati e degli archivi documentari pubblici è assai difficile stabilire il grado di interesse generale e valutare il grado di disponibilità in Internet. Non a caso questa esigenza è presente nelle più recenti normative sull’accesso all’informazione pubblica e negli studi più attenti [7]. Il dibattito sulle politiche di diffusione dell'informazione pubblica A prescindere da ciò che è già disponibile in rete sulla base della prassi e delle decisioni dei singoli enti, da alcuni anni si è sviluppato in Europa un dibattito sulle politiche pubbliche di diffusione dell'informazione pubblica. Si tratta di un dibattito legato da un lato al varo di riforme legislative, tipiche degli anni '90, che hanno introdotto norme sull'accesso ai documenti pubblici in molti paesi o hanno modificato leggi preesistenti anche al fine di adattarle ad un contesto tecnologico mutato; dall'altro il dibattito è legato ai programmi di azione per adeguare le amministrazioni e le legislazioni alla società dell'informazione e alle spinte derivanti dal modello statunitense di diffusione dell'informazione pubblica. Un momento importante di questo dibattito è stato la pubblicazione del Libro verde dell'Unione europea sull'informazione del settore pubblico nella società dell'informazione. Il libro verde è un documento molto aperto e interlocutorio che presenta tutti gli aspetti della questione e cerca di alimentare e orientare il dibattito in corso. Si elencano di seguito le questioni poste dal Libro verde:
In generale si può dire che il libro verde pone correttamente tutte le questioni ma appare preoccupato soprattutto del ruolo dell'informazione pubblica per il corretto funzionamento del mercato interno europeo e per gli svantaggi competitivi che ne derivano rispetto alle imprese nordamericane. In altri documenti vi sono approcci diversi ed è interessante, da questo punto di vista, esaminare i commenti al Libro Verde dell'Unione Europea prodotti dalle diverse amministrazioni. Di seguito, si forniscono alcune informazioni sulle principali esperienze internazionali. A livello europeo un panorama completo di tutte le iniziative nazionali è fornito da un rapporto molto recente (settembre 2000) dell'Information society project office della Commissione Europea: Public strategies for the information society in the member states of the European Union. La politica di diffusione dei dati pubblici è basata, negli Stati Uniti, su principi molto radicali. A livello federale l'informazione pubblica è di pubblico dominio, non è cioè protetta da copyright (Copyright Act, 1976). Fin dal 1966 il Freedom of information act consente ai cittadini americani di accedere alle informazioni prodotte e detenute dalle agenzie governative. Questa legge, con gli emendamenti apportati nel 1996 (Electronic freedom of information act), non tutela soltanto il diritto di accesso ma impone - a prescindere da qualunque richiesta - un dovere delle amministrazioni di pubblicare tutta una serie di documenti (norme, circolari, piani, le istruzioni relative alle procedure interne e all'organizzazione) nonché copia di tutti i documenti richiesti sulla base dei diritti di accesso che l’ente ritiene oggetto di possibili future richieste ("likely to become the subject of subsequent requests"). Dal novembre 1996, deve essere garantita l’accessibilità di questa documentazione tramite strumenti informatici in quelle che vengono chiamate electronic reading rooms. Accanto all'accesso, vi è poi la "rete di sicurezza" garantita dal Federal depository library program, amministrato dal Government printing office. Si tratta di un sistema di distribuzione gratuita dei documenti governativi ad una rete di più di 1300 biblioteche depositarie dislocate in tutti gli stati americani con l'obbligo di organizzare, conservare e rendere accessibile a tutti l'informazione pubblica. Il FDLP fu istituito nel 1895 (U.S.C., title 44, sec. 1901 e sgg.). Tale programma ha subito negli ultimi anni le vicende legate al ridimensionamento del Government printing office nel ruolo di editore dell'amministrazione federale e al forte sviluppo di informazione su supporto elettronico. Dal 1996 al1998, la percentuale di documenti su carta distribuiti alle biblioteche depositarie è scesa dal 45 al 30 %, quella su microfiches dal 50 al 20% e i documenti elettronici sono saliti dal 5 al 50% [8].
Il caso della Gran Bretagna ha il suo carattere distintivo nell'esistenza del Crown Copyright, cioè di un copyright per tutte le pubblicazioni governative. Tale protezione nasce, sul piano legislativo, già nel 1911 con il Copyright Act, Sect. 18, dove si fa riferimento a tutti i documenti "prepared or published by or under the direction or control of His Majesty or any Government department" ed è attualmente regolata dal Copyright, Designs and Patents Act 1988 dove si fa riferimento ai documenti "made by Her Majesty or by an officier or servant of the Crown in the course of his duties". L'obiettivo del Crown Copyright risiede, fin dall'inizio, nella necessità di garantire il contribuente dall'interesse di chi potrebbe riprodurre documenti e dati pubblici per ricavarne un profitto e nella necessità di proteggere l'integrità e l'accuratezza dell'informazione pubblica. Negli ultimi anni, alcuni documenti del governo inglese hanno aperto un dibattito sull'utilità del Crown Copyright nello sviluppo della società dell'informazione e hanno affacciato l'ipotesi di sospenderne l'applicazione per varie categorie di documenti con esclusione della tradeable information, cioè per l'informazione i cui costi sono coperti dal mercato, non dai contribuenti. Si segnala in particolare il consultation document Crown copyright in the information age e il libro bianco presentato alla Camera dei comuni nel marzo 1999 The future management of Crown copyright. Più di recente, il Governo inglese ha annunciato un’accelerazione nella politica di diffusione e di disponibilità dei dati pubblici "grezzi", soprattutto al fine di incentivarne l’utilizzo e la rielaborazione da parte di soggetti privati e, in particolare, da parte delle imprese per la realizzazione di nuovi prodotti e servizi [9]. In Francia esiste una legge sull'accesso ai documenti amministrativi dal 1978. L'organizzazione delle strutture di documentazione all'interno delle pubbliche amministrazioni e le politiche di diffusione delle informazioni amministrative sono stati oggetto di numerose circolari governative e dell'attività di diversi enti tra i quali si è distinta la Documentation Française. Sul piano delle infrastrutture telematiche è da notare la precoce (fin dai primi anni '80) diffusione della tecnologia videotext che ha consentito a milioni di famiglie francesi di accedere, attraverso il Minitel, a numerose banche dati pubbliche con possibilità di tariffazione a tempo. In molti casi - ad esempio per i dati giuridici - la diffusione è stata affidata in concessione a società private. Questo modello è stato messo in crisi dalla diffusione di Internet. Il Governo francese è quindi intervenuto più volte nell'intento di coordinare e orientare la presenza delle pubbliche amministrazioni sul Web, in ultimo con la circolare Jospin Relative aux sites internet des services et des établissements publics de l'Etat dell'ottobre 1999. Di recente il dibattito sulle politiche di diffusione dei dati pubblici che ha ricevuto nuovo impulso dalla pubblicazione del programma "Preparare l'ingresso della Francia nella società dell'informazione" (gennaio 1998) che annunciava la disponibilità di "dati pubblici essenziali" su Internet. Nel novembre 1999 è stato pubblicato il rapporto Mandelkern, Diffusion de données publiques et révolution numérique (tradotto anche in italiano) che analizza tutte le tematiche in gioco e pone la questione di rendere liberamente accessibili in rete i dati essenziali. I dati essenziali vengono definiti come tutti i "dati pubblici la cui disponibilità è una condizione indispensabile all'esercizio dei diritti del cittadino" Tale definizione molto ampia viene considerata, nel rapporto, come una nozione fortemente evolutiva legata alle dinamiche interne alla rete Internet (ad esempio il confronto con l'offerta informativa di altri paesi) e alle politiche di trasparenza e di incentivo alla presenza nazionale sul Web. In occasione del suo intervento alle Assises parlementaires de l’Internet tenutesi all’Assemblea nazionale, il 10 ottobre 2000, il Primo ministro Jospin ha annunciato che le concessioni relative alla distribuzione dei dati giuridici non saranno più rinnovate dopo la loro scadenza, nel 2002, e tutti i dati saranno disponibili gratuitamente [10]. Per quanto riguarda l'Italia i primi documenti del Forum della società dell'informazione, previsto dall'accordo per il lavoro del 24 settembre 1996, non affrontavano direttamente il tema dell'accesso all'informazione di fonte pubblica. Si veda ad esempio Promuovere lo sviluppo della società dell'informazione in Italia: uno schema di riferimento (Presidenza del consiglio dei ministri, aprile 1997 [11]) e il documento Infrastrutture e servizi per lo sviluppo della società dell'informazione, a cura del Ministero dell'Industria e del Ministero delle telecomunicazioni (marzo 1998). In seguito, con riferimento ai dati giuridici, si è avuta una presa di posizione della Camera dei deputati e del Senato della repubblica in occasione dell'adozione del programma di riordino delle norme legislative e regolamentari previsto dall'art. 7 della legge n. 50 del 1999. In tale occasione la Camera dei deputati, in particolare, ha impegnato il Governo "a promuovere l'operatività di strumenti informatici che consentano la consultazione gratuita da parte dei cittadini sulla rete Internet del testo della legislazione vigente aggiornato in tempo reale, destinando ai relativi progetti adeguate risorse finanziarie e dando priorità alle iniziative immediatamente attuabili: si indicano a tal proposito il progetto "norme in rete" promosso dall'AIPA e la messa a disposizione via Internet a titolo gratuito del testo della gazzetta Ufficiale" (Ordine del giorno 6-00119 "Maggi, Siniscalchi, Cananzi, Marongiu, Meloni, Cerulli Irelli, Saonara"). Con Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 5 febbraio 1999 il Forum per la Società dell'informazione è stato rilanciato come strumento di promozione e di coordinamento e riorganizzato in cinque gruppi di lavoro tematici tra i quali è presente un gruppo su pubbliche amministrazioni e servizi di rete, coordinato dal prof. Ermanno Granelli. Il Forum ha organizzato dal 30 giugno al 1 luglio 1999 la prima Conferenza nazionale sul piano d'azione dell'Italia per lo sviluppo della società dell'informazione. Ne' nel lavoro dei gruppi, né tra gli atti della conferenza hanno avuto un particolare rilievo i temi dell'accesso all'informazione pubblica se non con riferimento all'informazione giuridica. Più rilevante, in questo senso, l'attività del Centro di coordinamento delle attività territoriali, istituito a Torino con il compito di contribuire ai lavori del Forum attraverso il monitoraggio delle iniziative a livello locale. Ad esso si deve la traduzione del Rapporto Mandelkern. Infine, dopo l'approvazione del piano E-Europe nel corso del Consiglio europeo svoltosi in Portogallo il 19 e 20 giugno 2000, il Forum ha presentato il Piano di azione del Governo per l' e-government dove l'attenzione è concentrata sull'utilizzo delle tecnologie dell'informazione per il miglioramento dell'efficienza delle pubbliche amministrazioni, l'integrazione dei servizi e l'accesso degli utenti ai servizi e alle informazioni. E' prevista la costituzione di portali informativi (in particolare, portale unificato delle norme, Banca dati della cassazione, Gazzetta Ufficiale) e soprattutto al punto 5.1.1 "Specifiche dei portali" è previsto lo sviluppo di standard comuni per la creazione di portali informativi e la definizione di "un elenco delle basi di dati di rilevanza nazionale che dovranno essere rese accessibili via Internet". L'integrazione della documentazione giuridica nella documentazione di fonte pubblica Le analisi e gli spunti che emergono dai vari documenti citati sono molto diverse così come le soluzioni prospettate soprattutto per ciò che riguarda la soglia delle informazioni che devono essere garantite gratuitamente. Ci limiteremo a fornire alcuni spunti di riflessione relativamente alla documentazione giuridica e ai documenti della ricerca scientifica. Come si è visto, l'ampiezza dei documenti coperti dalla definizione di documentazione pubblica rispecchia l'ampiezza della rete di relazioni che lega le attività degli enti pubblici e le esigenze dell'utenza. Internet si presenta come catalizzatore di questi due aspetti speculari che si rafforzano l'un l'altro. Le esigenze degli utenti tendono a scavalcare le categorie derivanti dai circuiti professionali dell'informazione e questi ultimi, affacciandosi alla rete, si aprono necessariamente al contatto con l'esterno e all'integrazione. Dal punto di vista documentario, ne deriva quella che potremmo chiamare una crisi del modello "separato" dell'informazione giuridica e della corrispondente informatica giuridica documentale. I problemi della documentazione giuridica si legano sempre di più alla documentazione prodotta dalle pubbliche istituzioni. Emergono spinte per aprire gli archivi giuridici professionali ad un'utenza generica e si moltiplicano gli sforzi per sviluppare applicazioni che consentano un'accesso friendly alle basi dei dati giuridici [12]. Del resto il Web è il luogo dove i dati giuridici acquistano un contesto del quale erano privi nell'ambiente delle basi di dati professionali: contesto che è dato ora dalle professioni giuridiche tramite i grandi studi professionali in rete, ora dalle facoltà giuridiche, ora dalle istituzioni pubbliche che trasferiscono in rete i propri archivi di documenti giuridici. Infine, vi è da dire che anche l'evoluzione delle scienze giuridiche sembra ampliare grandemente le fonti utilizzate, ben al di là delle tradizionali "fonti" (norme, giurisprudenza, dottrina), avvicinando in questo modo il giurista ad altri studiosi di scienze sociali. A dimostrazione delle esigenze di integrare le informazioni pubbliche presenti in rete si assiste, negli ultimi anni, allo sviluppo di grandi repertori delle risorse pubbliche in Internet chiamati "portali" amministrativi o della pubblica amministrazione. Si tratta di siti che consentono, da un unico punto, l'accesso ai siti istituzionali e agli archivi giuridici e che rielaborano informazioni già presenti in rete secondo le esigenze della cittadinanza, a prescindere dall'intricato intreccio di competenze che spesso risultano oscure per il singolo cittadino. Gli esempi più recenti sono FirstGov per gli Stati Uniti e Service-Public per la Francia. Nei due casi la struttura è abbastanza simile: oltre ad un certo numero di novità è presente un repertorio di link ai siti pubblici e un elenco di materie di interesse della cittadinanza. Nel caso francese ad ogni materia corrisponde un insieme di pagine informative, di documenti normativi, di rapporti amministrativi, di FAQ, di modulistica. Nel portale statunitense ad ogni interesting topic corrisponde un elenco di link a pagine e documenti presenti in altri siti pubblici. Comune ai due siti è un motore di ricerca che consente l'interrogazione contemporanea delle pagine Web presenti in tutti i siti pubblici. Altri esempi interessanti sono OpenGov in Gran Bretagna (a cura della Central Computer and Telecommunications Agency) e AdmiWeb in Spagna, quest'ultimo nato e sviluppato al di fuori dell'amministrazione. Si vedano poi Overheid.nl (Olanda), Help.gv.at (Austria), Danmark.dk (Danimarca), Infocid.pt (Portogallo), SverigeDirekt.se (Svezia). In Italia, vi sono numerose liste presenti in siti istituzionali, vi sono repertori relativi a specifici ambiti territoriali e settoriali ma non vi è al momento uno starting point per accedere a tutti i siti web pubblici né un motore di ricerca trasversale. Esiste peraltro un progetto molto ambizioso di portale delle norme giuridiche( Norme in rete) e nel piano relativo all' e-government si accenna a numerosi portali che si presentano non tanto come strumenti di informazione, quanto come strumenti per l'erogazione di servizi:
Il problema della documentazione scientifica E' evidente che gli enti della ricerca scientifica presentano caratteristiche particolari. In primo luogo la produzione di informazioni e la pubblicazione di studi rappresentano il risultato finale e lo scopo della propria attività. In questo caso la documentazione non accompagna lo svolgimento delle funzioni ma ne rappresenta la sostanza. Inoltre, l'attività di tali enti è fortemente integrata nelle comunità scientifiche di riferimento e i risultati della ricerca possono assumere anche un valore economico rilevante. Si tratta inoltre di enti che possono avere livelli di strumentalità molto diversi rispetto alle attività amministrative. Occorrerebbe un'analisi specifica per individuare i documenti e i dati prodotti dagli enti della ricerca scientifica pubblica per i quali dovrebbe essere garantita la consultabilità. Sembra comunque evidente che, a parte enti preposti a fornire informazioni e rilevazioni necessarie per l'andamento della società e dell'economia (ad es., in Italia, l'ISTAT o, per certi aspetti, la Banca d'Italia), esistono ambiti come la sanità o l'ambiente nei quali i poteri pubblici dovrebbero garantire la disponibilità di tutti i principali studi e le principali raccolte di dati, poiché si tratta di ambiti legati ai diritti sociali. Non a caso vi sono già norme, nell'ordinamento italiano e comunitario, che prevedono, nel caso dell'ambiente, un accesso pieno alle informazioni pubbliche, senza la condizione di un interesse giuridico. Grandi questioni internazionali, come il cosiddetto morbo della "mucca pazza", o nazionali, come il caso della terapia Di Bella, attestano la necessità di garantire la disponibilità integrale della documentazione prodotta da enti e organismi scientifici pubblici (o da essi commissionata) al fine di favorire l'esercizio delle responsabilità, limitare il disorientamento dell'opinione pubblica e alimentare un dibattito più concreto. Anche in questo caso gli esempi di oltre oceano sembrano precorrere uan tendenza radicale all'allargamento dell'offerta di informazione pubblica che tocca anche gli ambiti strettamente scientifici. La ricerca biomedica statunitense, attraverso la National library of medicine ed i portali ad essa collegati è in gran parte dsiponibile sulla rete con un orientamento fortemente divulgativo e informativo. Si pensi a Medline plus Health o a un sito come ClinicalTrials.gov che fornisce informazioni e dati sulla sperimentazione medica (si noti che quest'ultima realizzazione nasce da una legge del 1997 che prevede un registro nazionale di tutte le sperimentazioni finanziate da fondi pubblici o privati: Section 113, "Information Program on Clinical Trials for Serious or Life-Threatening Diseases," Food and Drug Administration Modernization Act of 1997, Public Law 105-115). Il dibattito sugli standard tecnici Accanto al dibattito sui contenuti, esiste un dibattito altrettanto importante sulle modalità di diffusione dei dati pubblici. La presenza in rete delle pubbliche amministrazioni ha portato con sé la necessità di trovare uno "stile" dei siti pubblici, di adeguarne le caratteristiche tecniche agli standard che si vanno affermando e di utilizzare gli strumenti per la "pubblicazione" nel modo più funzionale al ruolo dei soggetti istituzionali, anche in relazione alle esigenze degli utenti disabili o meno dotati dal punto di vista tecnologico. In alcuni casi, ad esempio in Francia, vi è stato un intervento amministrativo per coordinare e orientare la presenza pubblica sul Web, dettando norme per individuare un livello minimo di contenuti e garantire la piena accessibilità dei dati in rete senza barriere tecnologiche (Circolare del 7 ottobre 1999 "Relative aux sites internet des services et des établissements publics de l'Etat). Più frequente è il ruolo di coordinamento e di indirizzo dei grandi editori pubblici (Government Printing Office, Documentation française) o delle agenzie preposte allo sviluppo e al coordinamento dei sistemi informatici delle pubbliche amministrazioni (ad esempio Central IT Unit in Gran Bretagna). Di recente la Central IT Unit ha pubblicato delle guidelines per lo sviluppo dei siti web delle pubbliche amministrazioni: Information age Government champions . In Italia il tema è stato affrontato dal Centro di coordinamento degli enti territoriali del Forum per la società dell'informazione e dall'AIPA ma per il momento non si è giunti a formulare linee guida o indirizzi per le amministrazioni. Vi sono poi iniziative più specifiche o legate al mondo degli standard della rete. Si vedano, ad esempio, i documenti del W3C sui metadati applicati alla Government information e le esperienze di strutturazione e di normalizzazione dei documenti pubblicati sul Web dalle amministrazioni (i LocatorGovernment Information sia negli Stati Uniti che in Canada; l'Information asset register in Gran Bretagna). Il ruolo delle professioni dell'intermediazione documentaria Finora i temi di cui abbiamo parlato non hanno avuto molto spazio tra i bibliotecari e i documentalisti. Per meglio dire, vi sono tradizioni professionali e particolari gruppi di bibliotecari, legati a specifiche categorie di biblioteche e di servizi, che hanno sempre curato la raccolta, il trattamento e la diffusione dei documenti di fonte pubblica o di una parte di essi. Queste tradizioni e queste categorie si trovano anch'esse ad affrontare, con difficoltà, i cambiamenti indotti dai fenomeni descritti, tutti legati alla diffusione dell'informazione elettronica in rete. Da un lato, vi è la biblioteconomia giuridica, relativamente isolata perché legata a documenti e basi di dati con caratteristiche molto specifiche (si pensi al problema della vigenza per le norme giuridiche) e ad utenze specialistiche (facoltà giuridiche, professioni legali). In Italia, questo filone professionale è praticamente inesistente, schiacciato dalla tradizione dell'informatica giuridica documentale assai precoce e solida nel nostro paese e affidata quasi esclusivamente alla riflessione scientifica e all'intensa attività di magistrati ed informatici. Vi è poi una tradizione professionale tipicamente nordamericana, largamente diffusa anche in Australia e Nuova Zelanda, che si può ricondurre ai cosiddetti documents librarians: bibliotecari responsabili delle biblioteche di deposito delle pubblicazioni governative e quindi della rete che garantisce, fin dal secolo scorso, la conservazione e la diffusione dei documenti prodotti a livello federale. Si tratta di bibliotecari che lavorano prevalentemente nelle sezioni di Government publications delle grandi biblioteche universitarie e svolgono un ruolo molto radicato e ben riconoscibile nel panorama dei servizi bibliotecari del Nord America. Questa comunità professionale è attualmente alle prese con una ridefinizione del proprio ruolo e con i problemi derivanti dal progressivo trasferimento di molte pubblicazioni su supporti diversi da quelli tradizionali. A questo proposito sono molto importanti i documenti elaborati e pubblicati dal GODORT, Government documents round table, organo dell’American Library Association. In poche parole, sulla base dei flussi di documenti previsti dalla legge e gestiti dal Government Printing Office, la missione delle biblioteche depositarie si è per molto tempo circoscritta alla corretta gestione dei fondi e alla predisposizione di strumenti efficaci per il recupero dell'informazione. Attualmente, le difficoltà derivanti dal moltiplicarsi degli enti editori, la diffusione e la "commercializzazione" dell'informazione pubblica in Internet hanno fatto riemergere il problema di fondo del Federal depository library program: consentire, tramite le biblioteche e bibliotecari specialisti, la piena conoscibilità (e consultabilità) dei documenti e delle raccolte di dati che l'amministrazione federale, in tutte le sue articolazioni, ha prodotto con fondi pubblici. Ne deriva un ruolo più attivo del document librarian o government information librarian, non più solo tecnico della gestione di raccolte specifiche, ma vero e proprio intermediario tra l'utente e il mondo della documentazione pubblica, a garanzia degli scopi perseguiti dalle leggi sul deposito obbligatorio dei documenti governativi [13]. In Europa, qualcosa di simile è rappresentato dalla rete di biblioteche e di centri di documentazione promossa dall'Unione europea, intorno alla quale si è sviluppata una professionalità specifica ben rappresentata dall' European information association che raccoglie i bibliotecari e i documentalisti, soprattutto inglesi e dei paesi del Nord Europa, esperti nell'informazione comunitaria. A livello nazionale, uno dei pochi organismi di coordinamento è il Government libraries group della Library Association inglese. Al di là di questi specialismi, vi è un crescente interesse per la documentazione di fonte pubblica da parte delle più diverse categorie di biblioteche. E ciò avviene a causa delle sollecitazioni provenienti dall'utenza e dagli effetti della rivoluzione tecnologica. Esaminiamo tre esempi che rappresentano tre categorie diverse di biblioteche orientate, progressivamente, ad un'utenza sempre meno specialistica: la biblioteca amministrativa, la biblioteca universitaria, la biblioteca pubblica di base. Un rilievo particolare dovrebbero avere le strutture documentarie inserite all'interno degli enti produttori. Facciamo riferimento a strutture con compiti serventi rispetto all'amministrazione di riferimento, non a biblioteche dipendenti da pubbliche amministrazioni alle quali è affidata una missione rivolta ad un'utenza esterna all'ente. In sostanza, il riferimento è alle biblioteche dei grandi apparati amministrativi centrali (ministeri, dipartimenti), degli organi parlamentari, dei grandi enti pubblici centrali, delle magistrature di controllo e di consulenza, delle autorità amministrative indipendenti, dei Consigli regionali e provinciali, degli enti pubblici regionali, etc. Tali biblioteche e centri di documentazione sono molto diversi tra loro ma, nel complesso, rappresentano una parte non trascurabile dei servizi bibliotecari di un paese evoluto (in Italia, solamente a Roma, gestiscono milioni di volumi) e, spesso, nei paesi più poveri, assumono un rilievo molto maggiore in mancanza di tradizioni culturali e di strutture di ricerca indipendenti dal potere politico. Ciò che li accomuna sono le origini (serventi rispetto all'istituzione) e le finalità che si possono riassumere in tre punti:
Alcune di queste biblioteche riescono a svolgere - o hanno sviluppato nel tempo - solo alcuni di questi compiti. Altre hanno visto ridimensionate nel tempo le proprie funzioni e vivono in una situazione di abbandono, al margine dell'istituzione. In generale, se vi è un pericolo comune a molte di queste biblioteche, esso può essere riassunto con il termine isolamento. In Italia, dove queste istituzioni sembrano condividere la debolezza e la scarsa legittimazione delle amministrazioni di riferimento, tale pericolo assume contorni molto reali e concreti:
Per ciò che riguarda le biblioteche speciali e universitarie è forte il rilievo della documentazione pubblica per molte aree disciplinari e, in particolare, per l'area delle scienze giuridiche, economiche e storiche. Per quanto riguarda il diritto e le scienze sociali, è evidente l'insufficienza delle tradizionali fonti bibliografiche (atti ufficiali, monografie, riviste) e il crescente utilizzo di una vasta congerie di documenti pubblici con particolare riferimento alla cosiddetta "letteratura grigia": studi, relazioni e documenti - spesso preparatori di decisioni pubbliche - che hanno una circolazione specialistica e che sono largamente utilizzati nelle ricerche di politica economica, di management, di sociologia, di diritto pubblico. Non a caso, come si è visto, è prevalentemente sulle biblioteche universitarie che si fonda il deposito obbligatorio della documentazione prodotta dalle grandi organizzazioni internazionali e dagli enti federali degli Stati Uniti, del Canada, dell'Australia. In Europa, i centri di documentazione europea che ricevono larga parte della documentazione prodotta dalle istituzioni comunitarie e hanno, tra l'altro, il compito di incoraggiare la ricerca e l'insegnamento sui temi dell'Unione Europea risiedono prevalentemente nelle grandi università. E' evidente che in questi casi si sviluppano competenze specifiche legate a particolari settori della documentazione prodotta dalle pubbliche amministrazioni, ora basati sulla fonte, come nel caso della documentazione europea, ora basati su specifiche aree disciplinari o tipologie, ad esempio la documentazione giuridica, la statistica, la documentazione economico-finanziaria. La raccolta, l'elaborazione e la diffusione delle fonti pubbliche diventano in questi casi parte integrante delle esigenze documentarie di particolari categorie di studiosi e operatori. Le biblioteche pubbliche di base La biblioteca pubblica di base vede esaltato il proprio ruolo dalla possibilità di accedere, tramite la rete, a fonti pubbliche che, in precedenza, sarebbe stato impossibile possedere nella versione cartacea o nelle versioni presenti su banche dati professionali on line. Questa possibilità consente anche ad una piccola biblioteca civica di rispondere alle esigenze di informazione (giuridica, amministrativa, statistica, finanziaria, etc.) legate ai rapporti tra la cittadinanza e le amministrazioni o alle attività economiche della comunità. Ed è alla base dei numerosi documenti di indirizzo internazionali e nazionali che individuano nell' "informazione di comunità" e, più in generale, nell'accesso alla documentazione pubblica, uno dei filoni più importanti per lo sviluppo delle public libraries nella società dell'informazione. A questo proposito è d'obbligo ricordare il manifesto dell'Unesco sulle biblioteche pubbliche dove si fa riferimento, tra l'altro, a due obiettivi: "garantire l'accesso ai cittadini a ogni tipo di informazione di comunità" e "fornire servizi d'informazione adeguati alle imprese, alle associazioni e ai gruppi di interesse locali". Dello stesso tenore è il rapporto del 1998 della commissione cultura del Parlamento europeo [14]. Anche a livello nazionale esistono documenti che sostengono fortemente il ruolo delle biblioteche pubbliche come "terminali" dell'informazione pubblica. Tra le più importanti si può citare il rapporto inglese del 1997: New library: the people network dove si fa riferimento a tre linee di sviluppo basate in tutto, o in parte, sull'informazione pubblica . Per ognuna di queste linee vengono individuati con chiarezza i contenuti e i servizi che la biblioteca può svolgere a favore dei cittadini e delle autorità pubbliche. Ci soffermiamo su di essi poiché sono il frutto di una riflessione che cerca di superare la genericità di molti documenti di indirizzo e poiché il ruolo della biblioteca pubblica è molto sviluppato fino a configurare vere e proprie forme di integrazione con i servizi amministrativi degli enti locali:
Il controllo bibliografico nazionale La diffusione della documentazione pubblica all’interno
del sistema bibliotecario passa anche attraverso il controllo
bibliografico di quella parte che presenta caratteristiche di
prodotto editoriale (opuscoli, libri, riviste) o comunque di
documento bibliografico, sia pure a circolazione limitata
(rapporti amministrativi, neswletter e bollettini,
bilanci, paper di seminari e convegni, etc.). Il controllo
bibliografico dell’editoria pubblica si svolge attraverso le
agenzie bibliografiche nazionali che producono le bibliografie
nazionali o attraverso i cataloghi dei grandi editori pubblici.
In molti paesi le pubblicazioni edite dagli enti pubblici non
sono comprese nella legge sul deposito obbligatorio ma tale
deposito è previsto da norme diverse o da accordi amministrativi
tra enti diversi (ad esempio tra stati ed amministrazioni
federali). In alcuni casi (ad es. la Francia) la Bibliografia
nazionale a stampa presenta una serie distinta per le cosiddette
"pubblicazioni ufficiali". L'evoluzione tecnologica e
la complessità delle amministrazioni ha reso molto difficile il
controllo bibliografico. In primo luogo vi è una crisi del
modello centralizzato di produzione delle pubblicazioni
ufficiali: il decentramento e il pluralismo amministrativo, la
diminuzione dei costi di stampa, il diffondersi di tecnologie di desk
top publishing e la stessa crescita della produzione
documentale sono tutti fattori difficilemnte compatibili con una
struttura produttiva centralizzata. Vi sono le difficoltà dei
modelli basati sui sistemi di biblioteche depositarie (Stati
Uniti, Canada) a cui si può ricondurre il modello dell'Unione
europea, nati alla fine dell’ottocento e basati sulla
necessità di garantire in tutto il territorio nazionale
l’accesso all’informazione governativa. Vi sono le
difficoltà dei modelli basati sul controllo bibliografico da
parte delle biblioteche nazionali. In Gran Bretagna ormai la
bibliografia delle pubblicazioni ufficiali è di fatto
rappresentata dai cataloghi dell’HMSO (agenzia di recente
privatizzata) e dal grande repertorio dell’editore privato
Chedwick Healey (Catalogue
of British official publications not published
by HMSO) che, insieme, confluiscono in un unico CD-ROM
(UKOP: Catalogue of United Kingdom Official Publications). In
Francia esiste una bibliografia delle pubblicazioni ufficiali ma
negli ultimi anni non sembra godere ottima salute e,
insistentemente, si è parlato della chiusura della serie
separata delle pubblicazioni ufficiali. Sembra assai più
dinamica l’attività svolta dalla Documentation
Française per ciò che riguarda le amministrazioni
centrali. La DF ad esempio gestisce un archivio
delle pubblicazioni seriali dell’amministrazione
centrale, un archivio
dei rapporti amministrativi e cura un repertorio dei siti
istituzionali francesi in rete. In many jurisdictions, the government is the most prolific publisher, from the point of view of both the number of titles and the variety of material produced. Monographs on all subjects, periodicals of all categories (journals, law reports, parliamentary papers, monographic series, statistical reports, etc.), audio-visual material, maps and pamphlets are all part of any government publishing program. And today, governments are often acting as leaders in electronic publishing. More and more government publications, mainly reports and studies, are now made available electronically, including some e-journals. As well, more and more parliamentary papers are also being made available electronically, both off-line (CD-ROM) and on-line. As many countries are in the process of revising their legal deposit legislation in order to adapt it to the new electronic publishing environment, a recommendation of Mackenzie Owen and Walle, made in their study on deposit collections of electronic publications, is of major interest. Their recommendation is that "Priority should be given to publications by 'official' publishers." Competenze e compiti dei bibliotecari e dei documentalisti Nei paesi dove intorno alla documentazione pubblica si è
sviluppata una professionalità specifica si può constatare una
sorta di circolo virtuoso tra i bibliotecari che lavorano
all'interno degli enti amministrativi e i bibliotecari che
svolgono funzioni di reference nelle biblioteche di base e
nelle biblioteche universitarie. Le competenze specifiche nel campo della documentazione di fonte pubblica si raccolgono intorno ad alcune tematiche che possiamo elencare:
E' sulla base della presenza di queste competenze che è possibile individuare un profilo specialistico all'interno della professione bibliotecaria. Occorre sottolineare che si tratta di competenze che acquistano rilievo solo se ancorate saldamente all'identità tecnica e culturale della biblioteconomia moderna, con particolare attenzione all'attività di reference. Nello stesso tempo è attraverso tali competenze che il bagaglio di conoscenze biblioteconomiche può esprimersi in modo più efficace e più credibile sia verso la specificità delle richieste degli utenti, sia verso il mondo spesso chiuso degli amministratori degli enti. In altre parole, nelle realtà più evolute, la padronanza del contesto di produzione dei documenti pubblici - indotta anche dalla presenza di una rete molto estesa di biblioteche depositarie - ha consentito storicamente ai bibliotecari di svolgere un'efficace funzione di mediazione verso l'utenza specialistica ma anche verso l’utenza generica. Il risultato è la nascita di un preciso profilo professionale che si esprime sia attraverso prestazioni volte alla gestione e alla valorizzazione del patrimonio documentario degli enti di riferimento, sia attraverso la predisposizione di strumenti bibliografici e di reference per la conoscenza delle fonti informative. Sul primo versante, oltre alla gestione delle biblioteche, vi è la partecipazione dei bibliotecari a molteplici attività di équipe legate all’evoluzione dei sistemi informativi e delle politiche di comunicazione e informazione degli enti pubblici. Ad esempio:
Sul versante degli strumenti di conoscenza delle fonti pubbliche:
Sulla base dei problemi che si è cercato di mettere in evidenza, il ruolo primario svolto dai bibliotecari e dai documentalisti appare evidente sul piano teorico o con riferimento a realtà molto lontane dalle nostre. In Italia, questo ruolo è tutto da costruire: non vi sono tradizioni professionali e di conseguenza non vi sono utenti disposti a riconoscere un preciso ruolo dei bibliotecari in questo ambito anche se le biblioteche devono affrontare un numero considerevole (non sappiamo quanto) di richieste di documenti pubblici. Eppure fenomeni di fondo spingono nella direzione di un coinvolgimento molto forte della nostra professione a dispetto delle ingenue previsioni relative alla disintermediazione. La complessità della documentazione pubblica, la pressoché totale assenza di competenze documentalistiche nello sviluppo degli strumenti di archiviazione, informazione e diffusione dei documenti all'interno degli enti pubblici, la crescita, nella cittadinanza, della richiesta di informazione giuridica e amministrativa indotta da vari fenomeni - non ultimo lo sviluppo di Internet, secondo un processo di autoalimentazione - favoriscono l'emergere di competenze e di riflessioni anche tra i bibliotecari italiani. Paradossalmente è proprio l'assenza di tradizioni (ad esempio l'assenza di una rete di biblioteche depositarie) che, in Italia, può favorire lo sviluppo di un'identità professionale. Internet è in effetti il regno dell'informazione amministrativa e giuridica, dell'informazione di comunità, della business information, della trasparenza (potenziale) degli enti e Internet significa piena accessibilità da parte di tutte le biblioteche italiane. E' da ritenere anzi che le biblioteche pubbliche possano utilizzare questa funzione come un volano per favorire l'accostarsi dell'utente ad altri servizi (e ad altri ruoli) della biblioteca (lettura, formazione, integrazione culturale). Inoltre, le biblioteche pubbliche sono spesso luogo di deposito degli archivi degli enti locali e questo significa integrazione di competenze archivistiche e biblioteconomiche. Più in generale, le biblioteche pubbliche – se sufficientemente dimensionate ed efficienti - possono svolgere un servizio di orientamento e di ausilio alla ricerca che fa riferimento a tutte le amministrazioni e a tutte le categorie di documenti pubblici di interesse della cittadinanza e degli operatori. In ciò è evidente la differenza con altre strutture tutte interne alle amministrazioni e legate strettamente alla logica della comunicazione istituzionale e delle relazioni pubbliche (ad esempio URP) e legate soprattutto alle esigenze del cittadino come "amministrato" cioè come interlocutore di specifici procedimenti amministrativi e di specifici servizi per il singolo. Le biblioteche possono, naturalmente ad un livello che può essere diverso in relazione alle risorse disponibili, favorire l’accesso ai documenti di pubblico dominio prodotti dall’intero sistema amministrativo nazionale e dai principali centri sovranazionali e internazionali con cui tale sistema è integrato o che su tale sistema esercitano poteri giuridici o influenza politica (si pensi ai poteri di grandi organismi internazionali come il FMI). E possono farlo in un contesto che consente l'accesso al patrimonio informativo di ogni buona biblioteca (l'editoria commerciale, le riviste, le banche dati) nonché alle competenze di reference e di orientamento del bibliotecario. "L'accesso a queste fonti" è stato detto di recente da uno studioso di diritto amministrativo "deve avvenire nel posto giusto: e io penso che il posto giusto sia una biblioteca perché soltanto lì è possibile tradurre quelle informazioni in sapere, eventualmente con l'aiuto dei libri e del bibliotecario; soltanto lì è possibile cioè inserire l'informazione in un contesto" [18]. Più difficile, perché nel complesso più arretrata sembra la situazione dei bibliotecari italiani che lavorano presso biblioteche amministrative. A parte alcuni enti (le due Camere, la Corte dei conti, il Ministero di grazia e giustizia, alcune biblioteche di Consiglio regionale, alcune biblioteche delle Autorità indipendenti e poche altre) la situazione sembra confermare i pericoli di isolamento e di emarginazione di cui si è parlato e la conseguente incapacità di trovare un ruolo nell’evoluzione, molto rapida e talvolta confusa, che stanno attraversando gli apparati amministrativi anche in virtù delle spinte indotte dall’automazione. Il rapporto tra bibliotecari e archivisti è sempre stato ostacolato dalla fin troppo puntigliosa volontà di sottolineare le rispettive specificità. Il discrimine è tradizionalmente individuato nel "principio di provenienza" che fa da cardine della scienza archivistica e che consiste nell'interpretazione delle carte d'archivio come sedimento della vita delle amministrazioni e quindi nel loro trattamento non come singole unità informative ma come insiemi che rispecchiano la storia degli uffici che le hanno prodotte. L'archivista è chiamato a ricostruire e rispettare i legami che uniscono ex ante i documenti tra di loro a beneficio dello storico. Al contrario il bibliotecario ha a che fare con unità documentali autonome e, in quanto tali, raccolte e gestite per soddisfare le esigenze di classi di utenza che variano in base ai criteri di selezione dei documenti. Si tratta di una visione che appare efficace soprattutto nell'individuazione delle specifiche esigenze della ricerca storica, saldamente fondata sulla realtà della documentazione archivistica. La stessa visione sembra meno convincente se vuole porsi come discrimine assoluto e invalicabile tra categorie di operatori. Vi sono ambiti dove il "metodo archivistico" e il "metodo bibliotecario" possono essere alternativamente utilizzati da bibliotecari e archivisti. Ci riferiamo non tanto alle biblioteche degli archivi e agli archivi depositati presso biblioteche (soprattutto di ente locale) che pure sono esempi evidenti di contaminazione. Quando deve tener conto delle esigenze della ricerca storica anche il bibliotecario, in determinati contesti, deve utilizzare il criterio di provenienza delle unità bibliografiche. Un esempio tipico è proprio quello delle pubblicazioni degli enti pubblici che acquistano rilevanza e valore informativo anche dalla loro sedimentazione storica secondo la provenienza amministrativa. D'altro canto l'archivista contemporaneo si imbatte spesso, all'interno di serie archivistiche, in documenti che presentano un valore bibliografico e informativo autonomo (opuscoli, rapporti, studi) nonché in intere serie che potrebbero giustificare un trattamento biblioteconomico. Comunque, le categorie utilizzate per separare e distinguere
il trattamento di documenti archivistici e bibliografici deve
essere riconsiderato alla luce delle trasformazioni che proprio i
documenti subiscono in un ambito fortemente informatizzato. Già
i procedimenti reprografici, largamente utilizzati con tecniche
diverse fin dagli inizi del '900, hanno trasformato i caratteri
degli archivi contemporanei. L'informatizzazione delle pubbliche
amministrazioni ha poi prodotto , a partire dagli anni '60, le
banche dati, cioè strumenti nuovi per l'accesso ai documenti
stessi, oppure l'elaborazione di informazioni già strutturate
destinate a rifluire nei documenti sottoprodotto di tali
elaborazioni. Negli ultimi decenni si assiste ad una ulteriore
evoluzione: le amministrazioni si dotano di reti attraverso le
quali tutti i documenti sono redatti, elaborati, trasmessi. Le
banche dati non contengono solo riferimenti a documenti cartacei
o informazioni strutturate ma tendono ad includere ogni sorta di
documento testuale o grafico nella sua integrità. Infine,
attraverso la firma elettronica si apre la prospettiva di
amministrazioni in grado di comunicare tra di loro e con i
cittadini senza la "rete di sicurezza" dei supporti
cartacei. Tutto ciò ha conseguenze sui documenti che, in formato
digitale, tendono a strutturarsi sempre di più, ad uniformarsi,
a perdere caratteristiche distintive legate ai luoghi e alle
persone e agli enti responsabili della loro redazione [19]. Inoltre, come si è detto, le
leggi sull'accesso, le spinte alla trasparenza amministrativa e
la stessa informatizzazione delle procedure convergono
nell'accrescere la sfera dei documenti di pubblico dominio (ex
lege o de facto). Una parte consistente della
documentazione che un tempo sarebbe stata conoscibile solo allo
scadere del termine per il deposito negli archivi storici, oggi
è conoscibile contemporaneamente alla sua redazione o in tempi
molto brevi. Nello stesso tempo l'archivistica contemporanea
sembra seriamente preoccupata dei problemi di conservazione nel
tempo della documentazione archivistica, sollecitando la presenza
della professionalità archivistica nel momento stesso
dell'implementazione di banche dati e archivi elettronici. NOTE [1] Si utilizzano, in parte, idee elaborate all'interno del gruppo di studio dell''AIB sulle pubblicazioni ufficiali ed emerse anche nella Giornata di studio "Dalle pubblicazioni ufficiali alla documentazione di fonte pubblica", Roma, Biblioteca della Camera dei deputati, ottobre 1998. Gli atti di questo convegno sono ora pubblicati nel volume: Dalle pubblicazioni ufficiali alla documentazione di fonte pubblica : il ruolo delle biblioteche tra controllo bibliografico e diffusione dell'informazione. Roma : Camera dei deputati, 2000. Alcune relazioni sono disponibili in rete all'indirizzo: http://www.aib.it/aib/commiss/pubuff/giornata.htm. [2] Mi sembra che questa nozione ampia di documenti trovi fondamento anche nella riflessione giuridica più autorevole se M. Severo Giannini scriveva più di trenta anni fa che "La nozione di documento è la stessa sia nella scienza giuridica che nelle scienze che si occupano dell'organizzazione: è una cosa rappresentativa di un fatto. L'accadimento per cui una volta i documenti in uso presso le pubbliche amministrazioni fossero prevalentemente scritture, mentre oggi sono anche grafici, schede meccanografiche, riproduzioni grafiche operate da macchine, nastri magnetici o memorie elettroniche, non modifica la sostanza, poiché si tratta pur sempre di cose rappresentative", Diritto amministrativo. Milano : Giuffrè, 1970, p. 473. Per una rassegna dei diversi significati di alcuni termini chiave della scienza dell'informazione ("dato", "informazione", "conoscenza") si veda Charles T. Medow - Weijing Yuan. Measuring the impact of information : defining the concepts. "Information processing and management", 33 (1967), n. 6, p. 697-714. Sempre sul concetto di informazione come "processo" e non come "materia" si veda il capitolo 9 (Becoming informed) del volume di Michael Buckland, Library services in theory and context, 2nd ed., consultabile in rete all’indirizzo: http://sunsite.berkeley.edu/Literature/Library/Services/chapter9.html [3] Tale espressione è utilizzata nel volume di Giancarlo Fornari e Michele Diodati, Internet per le pubbliche amministrazioni : come utilizzare al meglio le opportunità della rete per avvicinare le istituzioni ai cittadini, Roma : Buffetti, 2000, p. xxi. [4] Legge 241/1990: DPR 428/1998: Per un esempio tratto dalla legislazione di un
altro paese, gli Stati Uniti, si possono citare le definizioni
del Government Records Access and Management Act: [5] Si pensi alla normativa nazionale e comunitaria sull'informazione in materia di ambiente. Già la legge istitutiva del Ministero dell'ambiente (Legge 8 luglio 1986 n. 349) stabiliva all'art. 14 il diritto dei cittadini di accedere "alle informazioni sullo stato dell'ambiente disponibili, in conformità delle leggi vigenti, presso gli uffici della pubblica amministrazione". Più di recente il Decreto legislativo 24/2/1997 n. 39 in attuazione della direttiva CEE 90/313 concernente la liberta' di accesso alle informazioni in materia di ambiente in possesso delle autorita' pubbliche stabilisce (art. 3) il principio molto importante che "Le autorita' pubbliche sono tenute a rendere disponibili le informazioni relative all'ambiente a chiunque ne faccia richiesta, senza che questi debba dimostrare il proprio interesse". Per quanto riguarda le modalita' dell'accesso, esso "consiste nella possibilita', su istanza del richiedente, di duplicazione o di esame delle informazioni di cui all'art. 2 del presente decreto". L'art. 2 definisce tali informazioni "qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora o contenuta nelle basi di dati riguardante lo stato delle acque, dell'aria, del suolo, della fauna, della flora, del territorio e degli spazi naturali, nonche' le attivita', comprese quelle nocive, o le misure che incidono o possono incidere negativamente sulle predette componenti ambientali e le attivita' o le misure destinate a tutelarle, ivi comprese le misure amministrative e i programmi di gestione dell'ambiente". [6] Un esempio è la recente legge sullo statuto del contribuente dove all'art. 5 (Informazione del contribuente) si legge: "L'amministrazione finanziaria deve assumere idonee iniziative volte a consentire la completa e agevole conoscenza delle disposizioni legislative e amministrative vigenti in materia tributaria, anche curando la predisposizione di testi coordinati e mettendo gli stessi a disposizione dei contribuenti presso ogni ufficio impositore. L'amministrazione finanziaria deve altresì assumere idonee iniziative di informazione elettronica, tali da consentire aggiornamenti in tempo reale, ponendola a disposizione gratuita dei contribuenti". [7]Ad esempio negli
Stati Uniti, sulla base di emendamenti del 1996 al Freedom of
Information Act, 5 U.S.C. Sec. 552(g): [8] Cfr. Margaret S. Powell, The U.S. Federal Depository Library Program and U.S. Government information in an alectronic environment: issues for the transition and the Millennium, paper presentato al 65° Congresso dell'IFLA, Bangkok, 20-28 agosto 1999, http://ifla.inist.fr/IV/ifla65/papers/053-83e.htm . [9] Il sottosegretario
inglese "for small business and e-commerce", Patricia
Hewitt, parlando alla conferenza "Start-Up $1 Billion"
ha dichiarato:
Government departments and agencies will continue to be free to develop value-added services charging market prices provided this can be achieved openly with a level playing field among all participants. The Report on the Review of Government Information also recommends that public sector copyright owners other than the Crown such as local authorities and Non-Departmental Public Bodies review their charging and licensing strategies. Il testo del comunicato datato 6 settembre 2000, all’indirizzo: http://www.hmso.gov.uk/p2000602.htm [10] "La diffusion gratuite des données publiques essentielles sur l’internet, que nous avons décidée lors du lancement du programme d’action gouvernemental pour la société de l’information, permet un enrichissement du débat public. Cette diffusion gratuite progresse régulièrement : elle concerne déjà, par exemple, le Journal officiel, les annonces de marchés publics et les rapports publics. Nous avons décidé de la renforcer. La diffusion gratuite des données juridiques sera étendue dès la fin de cette année à toutes les lois et à tous les décrets en vigueur, sous forme consolidée, au Journal officiel lois et décrets depuis janvier 1990, au lieu de janvier 1998 actuellement, et aux conventions collectives ayant fait l’objet d’un arrêté d’extension au plan national. Ensuite, nous mettrons en place un service public de la diffusion gratuite et exhaustive des bases de données juridiques, y compris la jurisprudence. L’actuel régime concessif sur lequel repose la diffusion de ces données ne sera pas reconduit et pourra prendre fin par anticipation en 2002" http://www.premier-ministre.gouv.fr/PM/D101000.HTM. [11] In questo documento si faceva cenno, peraltro, ad "un sistema federato di informazioni al cittadino, di cui ai comuni appaiono il naturale gestore, che consenta di presentare in maniera fisicamente distribuita e attraverso una pluralità di canali di accesso (telefono, sportelli presidiati, self-service, luoghi deputati, ecc.) le informazioni relative all'insieme delle amministrazioni" [12] Numerosi sono i tentativi di utilizzare Internet per divulgare l’informazione giuridica. In molti casi si tratta di strumenti creati da studenti o da giovani legali e non nascondono fini di autopromozione o di pubblicità per servizi di tipo più tradizionale. In altri casi, si tratta di iniziative pubbliche che mirano a presentare in modo semplificato le norme che regolano le attività di cittadini e di operatori. Tra gli esempi più interessanti si veda il sito Community legal service, a cura del Governo britannico: http://www.justask.org.uk/. [13]"Traditionally, documents librarians focused on acquiring and arranging documents resources. However, by 1985, documents reference service had become an issue of utmost importance. A decade later, the resolution of urgent policy matters forms the core of much professional activity. The exact nature and structure of government information systems in the new millennium are unknown at present. As the Federal Depository Library Program and distribution programs for other types of government publications evolve as a result of the proliferation of electronic resources, now and in the future it is very likely that the consulting role of the librarian will increase dramatically whether this individual functions as a developer/designer, educator/trainer, manager, resource provider, and/or technologist in the realm of government produced information". La citazione è tratta dal cap. 5 del libro bianco pubblicato nel gennaio 1996 dall'American Library Association Government Information in the Electronic Environment, capitolo 5 [14] Ci riferiamo alla Relazione sul ruolo delle biblioteche nella società moderna, a cura del Presidente della Commissione per la cultura, la gioventù, l'istruzione e i mezzi di informazione, on. Mirja Ryynänen,approvata dall'assemblea del Parlamento europeo il 23 ottobre 1998 con risoluzione A4-0248/98. Nella risoluzione, tra l'altro, si invitano gli stati membri dell'Unione a "far sì che i documenti importanti, realizzati grazie al gettito fiscale (dalle leggi alle decisioni a livello locale e dalle statistiche alle bibliografie nazionali), siano accessibili ai cittadini dei rispettivi paesi e agli altri utenti per il tramite delle biblioteche, a prescindere dal loro formato, ed esorta, in particolare, adanalizzare i vantaggi che comporterebbe la realizzazione di versioni in rete di tale materiale". . [15] In this area,
content to be delivered will include: [16] In this area,
content to be delivered will include: [17] In this
area, content to be delivered will include: [18] Gregorio Arena nel'intervento alla tavola rotonda del convegno sulla documentazione pubblica tenutosi a Roma nell'ottobre 1998, ora nel volume: Dalle pubblicazioni ufficiali alla documentazione di fonte pubblica:il ruolo delle biblioteche tra controllo bibliografico e diffusione dell'informazione, Roma, Camera dei deputati, 2000, p. 252. [19] Raffaele
Romanelli ha di recente espresso il disagio dello storico
contemporaneo di fronte alle modificazioni delle fonti: "La
storia 'contemporanea' ... produce documenti in maniera diversa
dal passato. Ribadiamo ancora una volta che l'epoca si
caratterizza per una esigenza di fondo di trasparenza di fronte
alla pubblica opinione. E' l'età dei diritti, delle libertà e
delle procedure. Come ho già osservato, nei regimi
costituzionali il dibattito politico-parlamentare è per sua
natura aperto, ciò che ha portato rilevanti innovazioni nella
documentazione politica e perfino diplomatica (si ricordi la
"scoperta" della firma del patto di Londra dopo che la
pubblicazione da parte bolscevica dei trattati internazionali
rese impossibile mantenerne la tradizionale segretezza). Ma la
stessa spinta alla legittimità e alla pubblicità coinvolge
anche il luogo deputato agli arcana imperii, l'azione
amministrativa e perfino quella di polizia. Cosicché la medesima
ideologia che chiede l'apertura degli archivi chiede anche la
pubblicità degli atti amministrativi che agli archivi sono
destinati. La legislazione sulla trasparenza, che riguarda in
primo luogo gli atti amministrativi per così dire ancora
"vitali" o "viventi", costituisce
indubbiamente l’approdo ultimo di questa tendenza; essa non
inibisce la raccolta di dati personali - e come potrebbe, in un
moderno stato burocratico? - ma tende da un lato a limitarla al
fine e alla durata propri del procedimento, come si è detto,
dall'altro a renderla immediatamente trasparente e
"accessibile". Si vorrebbe insomma che il potere,
pervasivo e discreto a un tempo, abitasse in una casa di vetro e
appena sfiorasse le persone nella cui vita fa irruzione.
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| © ESB Forum | a cura di Riccardo Ridi | |